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創新模式 變“獨唱”為“合唱”: 老舊小區改造讓尋常巷陌活起來

發表于:2020-01-09 來源:中國建設報   瀏覽次數:次

一分快3计划大小单双 www.pcqvzz.com.cn   2019年12月召開的中央經濟工作會議,把“確保民生特別是困難群眾基本生活得到有效保障和改善”作為2020年要抓好的重點工作之一。其中要求加大城市困難群眾住房保障工作,加強城市更新和存量住房改造提升,做好城鎮老舊小區改造工作。

  全國住房和城鄉建設工作會議召開后,城鎮老舊小區改造工作再次受到關注?;嵋樘岢?,2020年要總結推廣試點經驗,進一步完善支持政策,做好城鎮老舊小區改造工作。

  面對老舊小區量大面廣的現實,2019年以來,中央和地方政府著力推進城鎮老舊小區改造工作,在多元化融資機制、居民參與和社區治理長效機制等方面進行了諸多有益實踐與探索。同時也存在部分居民積極性未被充分調動等問題。在動員社會力量以市場化方式參與改造、動員群眾共建和存量資源整合利用等方面,如何通過老舊小區改造讓尋常巷陌活起來,還需進一步探索建立相關機制。

  改造工程量大面廣

  城鎮老舊小區,指的是建造時間比較長、市政配套設施老化、公共服務缺項等問題比較突出的居住小區。小區樓齡已經超過20年,由于原來設計標準低,且養護不到位,管網破舊、缺乏電梯和物業服務等問題突出。

  國務院總理李克強在2019年政府工作報告中指出,城鎮老舊小區量大面廣,要大力進行改造提升,更新水電路氣等配套設施,支持加裝電梯,健全便民市場、便利店、步行街、停車場、無障礙通道等生活服務設施。2019年6月19日,李克強主持召開國務院常務會議時再次指出,要重點改造建設小區水電氣路及光纖等配套設施,有條件的可加裝電梯,配建停車設施,促進住戶戶內改造并帶動消費;在小區改造基礎上,引導發展社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務,推動建立小區后續長效管理機制。

  城鎮老舊小區怎么改?各省市的改造實踐提供了樣本。

  以浙江省杭州市蕭山區為例,《杭州市蕭山區老舊小區綜合改造提升工作實施方案(2020~2022)》(以下簡稱《方案》)明確,3年內蕭山將改造老舊小區約27個,涉及房屋356幢、8500套,改造面積82萬平方米。改造范圍重點為2000年(含)以前建成、近5年未實施綜合改造且今后5年未納入規劃征遷范圍的住宅小區。

  “以往改造主要是以建筑立面改造、環境提升、停車泊位增設、管網改造提升等為基本內容,這次改造將著重在完善基礎設施、優化居住環境、提升服務功能、打造小區特色、強化長效管理五個方面下功夫。”杭州市蕭山區住房和城鄉建設局相關負責人表示,改造會增加污水零直排、加裝電梯、架空線改下、海綿城市、城市家具、口袋公園、建筑節能、充電樁等內容。

  此外,改造后的小區會有多個功能擴展。比如居家養老功能擴展,建設小區食堂、老年活動室等場所,與專業養老機構合作設立社區養老、虛擬養老模式等;智慧小區功能擴展,包括智慧安防和消防、報警服務、智能家居、智慧物業等;文化元素擴展,充分挖掘文化和歷史元素,對小區門面、圍墻和公共空間作藝術設計和微更新,為城市留下有??裳募且浜涂吹眉南緋?。同時,還將完善老舊小區治理體系,通過改造實現物業服務全覆蓋。

  安徽省合肥市則圍繞城鎮老舊小區基礎設施、綠化美化、生活配套、社區治理等方面進行改造升級,從修繕基礎設施、完善配套設施、探索加裝電梯、優化綠化環境四個方面出發,加大政策支持力度,堅持因地施策、因區施策,實現老舊小區“里子”“面子”全面提升。

  資金籌集成痛點

  城鎮老舊小區改造項目“民心工程”直面民生痛點,取得了積極成效,受益群眾幸福感大幅提升。但是,資金是老舊小區改造的首要條件。資金不足是不少試點地區集中反映的問題。“老舊小區改造最缺的就是錢。”多數老舊小區物業服務企業負責人坦言,沒有改造資金來源、不產生新的盈利空間,沒有企業愿意投入,而僅靠政府投入,難以完成如此艱巨的改造任務。

  國務院參事仇保興表示,從實踐來看,城鎮老舊小區綜合改造項目可以采取社會資本參與共建的模式,公共維修基金和政府節能減排補貼可以起到“四兩撥千斤”的投資效果。

  河北省在改造資金方面的做法是部分改造資金由市、縣兩級財政籌集,主要負責老舊小區安全設施、居住功能完善及環境整治等改造項目。

  在廣州,老舊小區改造工作目前以市、區兩級財政資金為主,社會和居民參與出資較少。當地相關負責人表示,根據城市發展的規律,老舊小區改造將成為一項長期工作,點多面廣,單純依靠財政資金壓力較大。同時,隨著一些地方財政收入吃緊,后續項目資金難以持續。

  在天津某區,老舊小區改造工作已經進行了七八年時間,盡管群眾仍有需求,但今后很難再進行大規模改造,主要原因是資金無法充足供應。

  政府投資之外,多元的老舊小區改造投資體系并未完全建立。如何進一步吸引市場資金、居民出資、社會組織投入的問題,有待進一步探索。

  在實際操作中,首先是居民出資難。老舊小區住戶多是老年人和租戶,出資意愿很低。企業也難參與其中。有物業服務企業相關負責人表示,參與老舊小區改造工作面臨諸如產權、消防、居民意見等諸多不可控因素,獲利難度大。“盤活小區資源,實現小區的自我‘造血’,走向正循環就是我們目前最大的愿望。”該負責人表示。

  此外,改造后的小區還存在缺乏長期管護費用,老舊小區改造后的管養主體、資金來源難以解決等問題。

  資金來源多樣化

  針對老舊小區改造錢從哪里來的問題,國務院常務會議曾明確,要創新投融資機制。2019年對城鎮老舊小區改造安排中央補助資金。鼓勵金融機構和地方積極探索,以可持續方式加大金融對老舊小區改造的支持。運用市場化方式吸引社會力量參與。

  2019年,國家相關部門出臺《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》,全面推進城鎮老舊小區改造。在多重政策推動下,各地老舊小區改造工作明顯“提速”。

  “政府不‘大包大攬’,成為本輪老舊小區改造的鮮明特點。”上海交通大學中國城市治理研究院教授陳杰說,無論從改造方案先征求居民意見,還是改造資金采取“居民出一點、社會支持一點、財政補助一點”等渠道籌集,都充分體現“政府引領、業主主體、社區主導、各方支持”的特點。

  據了解,涉及千戶居民老舊小區改造的烏魯木齊老城改造項目,日前已完工主體部分。這個項目采取PPP模式,通過“企業出資、政府付費”方式開展。

  在寧波,住房“養老資金”制度被確立起來。針對未建立物業專項維修資金的老舊小區,試點開展物業專項維修資金“即交即用即補”改造新模式,即一個小區按照新建項目物業專項維修資金繳存標準的一定比例繳納后,可以立即使用,并享受市、區兩級財政一定的補貼資金。

  北京市勁松社區創新投融資機制是很好的探索。該機制運用市場化方式吸引社會機構參與更新與物業管理。同時將勁松一區、二區作為先行試點由社會機構投入改造,通過后續的物業服務工作、服務使用者付費、政府補貼、商業收費等多種渠道,實現一定期限內投資回報的平衡,形成老舊小區改造對社會機構的吸引點。

  在業內看來,勁松社區這種機制所運用的方式,吸引了社會力量參與,是創新老舊小區投融資機制的有效實踐。

  針對加裝電梯成本過高的問題,地方層面也加大了財政補貼力度。自2018年12月25日起,上海市多層住宅加裝電梯,在政府補貼資金比例40%不變的情況下,將資金補貼最高限額由24萬元提高到28萬元。業主還可以申請提取住房公積金,用于加裝電梯中業主個人所需支付的建設資金。

  針對改造中單項收費較為昂貴的加裝電梯項目,北京市探索出三種收費模式:一是“代建租用”模式,由業主委托第三方作為實施主體,負責出資增設電梯和后續維護,業主按月或按年繳納使用費,解決了居民初次安裝費用高的問題;二是產權單位或集體出資加裝模式;三是業主自籌自建模式,業主自籌資金,委托第三方安裝和后續維護,費用由業主約定分攤。在目前已完成的電梯中,以產權單位或集體出資加裝模式為主。

  在走訪加裝電梯的老舊小區過程中,不少居民表示,裝上電梯后,一些年紀較大的居民上下樓梯方便多了,安全也有保障。而且采用刷卡的形式收費,價錢也不高,省事又劃算。

  老舊小區改造的資金籌集渠道還可以按照“誰受益、誰出資”原則,結合實際確定改造費用分攤規則。同時要確保融資機制可持續,還要防范風險,防止增加地方債務。

  另外,根據實際指導居民通過購買服務等方式建立長效管養機制,鞏固小區改造成果。根據小區基礎條件、居民消費水平、交費意識等具體情況,引導居民分類實施規范型、基礎型、托底型管養模式,逐步提升后續管養水平。

  探索建立老舊小區住宅維修資金制度以及有償使用新增設施等方式,拓寬長效管養資金來源。

  而市場化力量的加入,可以最大限度盤活社區存量資源,既滿足居民多樣化需求,又能增加社區收入,緩解改造成本壓力。北京市石景山區老山東里北社區就通過引入社會資本,逐步化解老舊小區改造資金來源、長期管護等難題。物業服務企業進駐社區后,積極盤活社區存量設施,在基本項目改造完成后,通過引入商業廣告、推行入戶維修、家政服務、停車管理等方式增加物業收入,覆蓋了部分改造成本。

  多方參與 變“獨唱”為“合唱”

  2019年10月14日,李克強總理到西安考察時強調,老舊小區改造光政府“獨唱”不行,還要創新體制機制,充分吸引社會力量參與,組成多聲部“合唱”。改造后的小區不光要“好看”,關鍵要“好住”。

  作為老舊小區改造試點城市之一,寧波市積極探索建立了由社區黨組織領導,社區居委會、小區業委會、物業服務企業、機關黨員共同參與的多方聯動工作機制,統籌推進入戶調研、宣貫動員、答疑解惑、組織實施等工作。此外,為了讓群眾有更多的參與感,寧波建立“菜單式”改造模式,定制了31項改造項目“菜單”,讓居民按需“點單”,全面建立起“意愿共商、方案共謀、責任共擔、家園共建、成果共享”的改造機制。

  合肥市則將居民參與機制化,融入老舊小區改造的全周期全過程,充分聽取居民意見建議:改造前問需于民,改造的各個環節征求居民意見,充分考慮老舊小區居民訴求;改造中公示于民,積極接受群眾監督,推選居民代表,全程參與小區整治項目現場監督管理;改造后問效于民,不斷改進工作,組建聯合驗收小組,現場查看工程項目完成情況及工程質量、資金到位和支付情況,聽取居民對整治改造效果的意見。通過這些,把矛盾化解到最小、把方案謀劃到最全。

  但在實地調研中,不少地區存在居民因政策補貼而產生依賴心理的情況。拒絕繳納物業費就是主要表現之一,更有居民存有小區老化以后都會由政府來實施維護的觀念。

  有專家表示,要實現小區的“好看”和“好住”,關鍵還是要強化居民的主人翁意識,政府的角色只是引導和統籌協調,具體改不改、怎么改、怎么管還是要居民拿意見。具體實踐中,可以在小區內成立基層黨組織和業委會等居民組織,把居民組織發動起來,讓居民黨員和積極分子去做其他居民的工作。此外,還要發揮社會資本和企業的力量,實現共同參與。

  重慶市老舊小區改造按照共商共建、共管共治、民主決策原則,著眼于解決群眾居住的基本問題,主要圍繞完善基礎配套設施、改善小區環境等方面進行改造,并逐步建立長效管理機制。

  在老舊小區改造工作中,重慶市充分發揮基層黨組織的引領作用和組織協調功能,積極搭建溝通、協商、議事平臺,保證在老舊小區改造全過程中,小區居民都能參與進來,通過組織開展多種形式的民主協商,廣泛聽取居民訴求并解疑釋惑,共同協商老舊小區改造的內容標準、投資成本、資金籌措、長效管理等問題,把“菜單選擇”模式落到實處。

  探索完善小區長效管理機制

  “老舊小區改造不難,后續保持效果最難”,調研中,不少相關負責人坦言,如何破題“在改造中因勢利導,同步確定小區管理模式、管理規約及居民議事規則,同步建立小區后續管理機制,”探索完善小區長效管理機制,是老舊小區改造后面臨的新課題。

  重慶市在實施老舊小區改造前,充分發揮街道辦事處、居委會、基層黨組織在宣傳教育、組織動員和群眾工作方面的優勢,積極推動設計師、工程師進社區,輔導居民參與改造,促進形成老舊小區改造共識。在改造過程中,建立以基層黨組織為引領、居民自治組織為主導的共管共建制度,引導居民以不同形式參與改造。在改造完成后,建立社區居委會、業主委員會、物業服務企業等多主體參與的小區管理聯席會議制度,共同謀劃維護老舊小區改造成果的管理方式,實現長效管理。

  老舊小區改造的長效機制的關鍵在于,改造者要把小區當成一個生命來看,和居民充分地交流,以人為本地進行“友好”改造,從而達到人居和諧。據勁松北社區黨委書記介紹,“老舊小區改造帶來的不應該只是硬件的提升,更應該包括人文環境的改善。”

  基于此,勁松試點探索出了一條“區級統籌,街鄉主導,社區協調,居民議事,企業運作”的“五方聯動”機制,由區級部門領導,區委辦局、街道辦事處、居委會、社會單位和企業代表五方聯動,共同推進綜合整治。

  2019年以來,鄭州、宜昌等城市陸續出臺了老舊小區改造綜合實施方案或意見,對改造目標、范圍、資金來源、施工招投標、管理維護等方面進行了明確。北京市朝陽區發布了老舊小區物業標準,為老舊小區物業管理的發展提供了指導性意見。

  針對老舊小區不同現狀,合肥市進行分類管理,推進物業服務工作全覆蓋。對于經整治后達到市場化管理基本條件的小區,將其管理權移交給業主,引導其規范選聘市場化物業服務企業管理。對于規模較小的老舊小區,由基層部門牽頭組織,集中幾個小區聯合打包選聘物業服務企業。

  可持續也意味著要有足夠的收入支撐改造和運營。李克強總理在國務院常務會議上指出,要創新投融資機制,鼓勵金融機構和地方積極探索,以可持續方式加大金融對老舊小區改造的支持。

  北京市東城區春秀路小區物業服務企業相關負責人表示,在一些小區,物業服務企業是“管家”,在該小區,則希望物業服務企業的最終目標是實現小區“管得好,兜得住,可持續”。“居民繳費方面,能滿足需求即可。能把居民服務好,讓居民滿意、讓政府滿意,企業的工作也就算完成得不錯。”他說。

  該負責人還表示,其實可持續是有局限的,不是全部都可以實現。比如綠化、停車是可持續的,但是物業服務是否可持續是不確定的。

  那么,如何才能讓物業服務實現可持續?在他看來,很多矛盾的解決需要各方進行磨合。一是培養居民的繳費意識。二是在政府的支持下,能夠讓小區有一個良好的造血功能。如果能在服務與盈利之間尋找一個平衡支點,就能給后來的物業服務企業把路鋪好,讓他們能有一個模板作為參照。而模板的形成,要在政府支持、居民同意的前提下,把小區所有的資源利用起來,將其盤活,讓小區實現自我造血,哪怕居民不繳納任何費用,小區也能正常運轉,這樣才能實現可持續。

  中國民生銀行研究院研究員郭曉蓓認為,應通過加強對國家開放銀行、中國農業發展銀行的融資對接,為小區整改提供成本較低、期限較長的穩定資金來源;鼓勵和引導商業銀行設立專門的服務機構,制定多層次的信貸服務機制,為老舊小區改造提供更具實用性的信貸服務;建立“銀企幫扶基金”,支持重點企業資金周轉,最大限度降低企業融資成本等措施破解困局。

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